Tidsbegränsade uttag av tjänstepension och låg ekonomisk standard
Denna rapport undersöker om tidsbegränsade uttag av tjänstepension påverkar andelen ekonomiskt utsatta pensionärer och om uttagen påverkar statens budget. Personer med svag ekonomi som väljer att ta ut tjänstepensionen under en tidsbegränsad period kan bli ekonomiskt utsatta när tjänstepensionen upphör. Om staten lämnar behovsprövade bidrag, som bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd, kan andelen ekonomiskt utsatta begränsas. En ökning av sådana bidrag påverkar dock statens budget.
Statens budget kan även påverkas negativt eftersom de tidsbegränsade tjänstepensionerna kan minska arbetsutbudet och därmed inkomstskatten om fler anser sig ha råd att lämna förvärvsarbetet när övergången mellan arbete och pension blir mindre dramatisk. Om tjänstepensionen däremot blir så hög när den tas ut tidsbegränsat att den kommer över brytpunkten för statlig skatt kommer statens inkomster att öka av de tidsbegränsade uttagen.
Ekonomiskt utsatta gör andra val för tjänstepensionen
Resultaten visar att hälften av alla tjänstepensioner tas ut tidsbegränsat. De som är ekonomiskt utsatta väljer i lika stor utsträckning som andra att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat om de börjar ta ut tjänstepensionen före 65 års ålder. Ekonomiskt utsatta är de som bor i ett hushåll vars disponibla inkomst per konsumtionsenhet är lägre än 60 procent av medianen året innan de börjar ta ut tjänstepensionen. Om uttaget av tjänstepensionen påbörjas vid 65 års ålder eller senare väljer de ekonomiskt utsatta att ta ut den tidsbegränsat i mindre utsträckning än andra.
Merparten av den forskning som finns på området pekar på att blanketter med förval är starkt styrande för hur personer väljer att ta ut sin pension. Det innebär att en stor andel väljer det förvalda alternativet, genom antingen ett aktivt eller passivt val. Detta bekräftas av resultaten i denna rapport: drygt 8 av 10 väljer att börja ta ut tjänstepensionen samma månad som de fyller 65 år, vilket är den förvalda uttagsåldern. De flesta, 7 av 10, väljer att ta ut tjänstepensionen enligt den förvalda uttagsperioden. Det vanligaste är att utbetalningen av tjänstepension har livslång utbetalning som förval. De som är ekonomiskt utsatta, särskilt kvinnor, följer ett livslångt förval i större utsträckning än andra. Det är ingen skillnad i andelen som följer ett femårigt förval mellan personer med olika ekonomisk status.
Resultaten bekräftar även tidigare forskning som visar att informationen som ges vid pensioneringstillfället och utformningen av blanketterna för pensionsuttaget har stor betydelse för vilket val av uttagsperiod som en blivande pensionär gör. År 2008 ändrade KPA (förvalsbolag för kommun- och landstingsanställdas tjänstepension) den information som skickas till blivande pensionärer tre månader före den avtalade pensionsåldern. KPA gav då ny information om femåriga uttag och införde en kryssruta för femårigt uttag på uttagsblanketten. Resultaten visar att detta ledde till en dryg fördubbling av de femåriga utbetalningarna från 25 procent till 54 procent. För gruppen ekonomiskt utsatta var ökningen nästan dubbelt så stor som för andra.
När KPA återigen ändrade sin information år 2011 visar resultaten att det påverkade de blivande pensionärers val kraftigt. Denna gång bytte KPA ut informationen om femåriga uttag och kryssrutan för femårigt uttag mot information om tioåriga uttag och kryssruta för tioåriga uttag. Det gjorde att andelen tioåriga uttag mer än trefaldigades och att andelen femåriga uttag minskade till ungefär samma nivå som före ändringen år 2008. Andelen livslånga uttag var oförändrade. De ekonomiskt utsatta påverkades i lika stor utsträckning som andra av denna förändring. Att effekten skiljde sig åt mellan personer med olika ekonomiskt status vid den första, men inte den andra informationsförändringen, kan bero på att skillnaden mellan tjänstepensionsbeloppen vid ett femårigt och ett livslångt uttag är mycket större än skillnaden vid ett tioårigt och ett livslångt uttag.
Tidsbegränsade uttag minskar andelen ekonomiskt utsatta
För att utvärdera effekterna av tidsbegränsade tjänstepensioner på den ekonomiska situationen under tiden som pensionär samt på statens budget används två experimentliknande situationer som ledde till att andelen som började ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat ökade. Den ena förändringen avser KPA:s nya tremånadersbrev som infördes år 2008. Förändringen innebar att femårigt uttag lyftes fram som ett uttagsalternativ. Den andra förändringen är möjligheten att ta ut den förmånsbestämda ITP2 tidsbegränsat som infördes under år 2007. Utvärderingen avser effekter mellan 65 och 71 års ålder, det vill säga till och med året efter att ett femårigt uttag upphört, för de 80–90 procent som tog ut tjänstepensionen vid 65 års ålder.
Effekterna av de två förändringarna pekar i flera avseenden i samma riktning. Som förväntat ökar inkomsterna från tjänstepensionerna till följd av att fler väljer att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat initialt.
Att det finns möjlighet att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat kan leda till att andelen ekonomiskt utsatta minskar på kort sikt men ökar på lång sikt. Resultaten i denna rapport visar att andelen som är ekonomiskt utsatta mellan 65 och 71 års ålder minskar till följd av att de tidsbegränsade uttagen ökade. Bland Alectas kunder är konsekvensen av de nya uttagsmöjligheterna att den ekonomiska utsattheten framförallt är lägre vid 66–69 års ålder. Även om den ekonomiska utsattheten minskade generellt, så ökade risken för fortsatt ekonomisk utsatthet för de av KPA:s kunder som redan före pensionsvalet var ekonomiskt utsatta.
Resultaten som presenteras i denna rapport avser genomsnitt för olika grupper. Självklart kan enskilda individer drabbas av ekonomisk utsatthet när den tidsbegränsade tjänstepensionen upphör, även om gruppen de tillhör i genomsnitt inte gör det.
Påverkan på statens utgifter
Om offentliga behovsprövade bidrag täcker upp för inkomstförlusten när den tidsbegränsade tjänstepensionen tar slut kommer inte andelen ekonomiskt utsatta att öka. Däremot kommer statens utgifter att öka för framförallt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Andra grupper kan i stället få minskade bidrag under den period då de tar ut tjänstepensionen tidsbegränsat. Detta leder då till minskade utgifter för staten.
Resultaten visar att andelen som får bostadstillägg ökar bland KPA:s kunder. Det är framförallt de som inte är gifta eller sambo med gemensamma barn, i gruppen ekonomiskt utsatta, som står bakom denna ökning. Ökningen av bostadstillägg sker på kort sikt, mellan 66 till 71 års ålder, och inte endast när den femåriga tjänstepensionen tagit slut. En hypotes för att förklara detta resultat är att minskat förvärvsarbete i gruppen leder till att de totala inkomsterna minskar och fler får bostadstillägg. En annan hypotes är att fler söker information om bostadstillägg till följd av att de får information om femårigt uttag av tjänstepensionen och funderar på hur de ska klara sig ekonomiskt när tjänstepensionen upphör. Informationen kan därmed leda till att fler inser att de kan ha rätt till bostadstillägg redan från en tidigare ålder och ansöker om detta. Flera studier* har visat att det finns ett relativt stort mörkertal för bostadstillägg. Enligt studierna kan detta bero på att individen inte uppfattar sig som berättigad, att hen inte har kunskap om regelverket eller ens känner till att bidraget finns.
Bland Alectas kunder minskar andelen med äldreförsörjningsstöd något när fler pensionärer tar ut tjänstepensionen under fem år. Det är dock en mycket liten andel som får äldreförsörjningsstöd bland de undersökta (under 1 procent). Därmed är effekten på statens budget marginell.
När en större andel tar ut tjänstepensionen tidsbegränsat kan det leda till ett minskat arbetsutbud, vilket också påverkar statens och kommunernas inkomster negativt. Resultaten visar att förvärvs-deltagande och inkomster från förvärvsarbete minskar, särskilt bland 66–69-åringar och bland män. Effekten på förvärvsinkomsten bedöms som relativt betydelsefull då andelen i åldrarna 66–69 år som förvärvsarbetade minskade med 3,5 procentenheter från ungefär 11 procent för KPA:s kunder och med 3 procentenheter från 16 procent för Alectas kunder.
Totalt sett minskar statens och kommunernas skatteinkomster på grund av de nya möjligheterna att ta ut en större del av tjänstepensionen ITP2 tidsbegränsat. Den beskattningsbara bruttoinkomsten, andelen som kommer över brytpunkten för statlig skatt och den genomsnittliga summa som betalas i statlig skatt minskar bland de privata tjänstemännen. Skatteinkomsterna från KPA:s kunder påverkades inte när fler började ta ut tjänstepensionen under fem år.
Blivande pensionärer påverkas mycket av information
Det bör framhållas att blivande pensionärer påverkas mycket av information, vilket ändringarna i KPA:s tremånadersbrev år 2008 och år 2011 visar. Då förändrades andelarna som tog ut tjänstepensionen under fem år, tio år respektive livslångt radikalt. Det innebär att tjänstepensionsbolagen och arbetsmarknadens parter har ett mycket stort ansvar när de utformar information och blanketter till de blivande pensionärerna, inte minst eftersom arbetsutbud och andra utfall hänger ihop med uttagsvalet.
Det finns starka skäl att fortsätta undersöka hur informationsgivningen ser ut på pensionsområdet och hur de blivande pensionärerna uppfattar de val och möjligheter som finns att ta ut pensioner på. Särskilt intressant är att se hur dessa val påverkar pensionärernas arbetsutbud och ekonomiska standard.
