Att främja ett professionellt handläggarskap
Ur centrala funktioners perspektiv
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har granskat Försäkringskassans arbete med att öka det professionella medarbetarskapet. Granskningen är egeninitierad och är en fortsättning på granskningen om Försäkringskassans utvecklingsarbete – utveckling av stöd till handläggningsverksamheten (ISF 2016:8).
Syftet med rapporten är att ge en översiktlig bild av hur verksamhetsutvecklare och andra medarbetare på centrala funktioner inom Försäkringskassan arbetar med att skapa förutsättningar för handläggarna att använda sin professionella kompetens. Det handlar om förutsättningarna för handläggarna att använda sina verksamhetsnära kunskaper och erfarenheter för att bedöma vad som behöver göras i enskilda ärenden för att kunna arbeta effektivt och fatta rättssäkra beslut.
Granskningen visar att Försäkringskassan under en längre period har arbetat systematiskt på flera fronter med att stärka handläggarnas utrymme så att de i större utsträckning ska få förutsättningar för detta.
Ändrad styrfilosofi 2012-2016
För att komma tillrätta med problem som bland annat hade uppkommit till följd av en alltför strikt mål- och resultatstyrning ändrades från år 2012 successivt den interna styrfilosofin till en styrning baserad på systemsyn. En styrfilosofi baserad på systemsyn utgår från att de förutsättningar som medarbetarna får för att utföra arbetet har avgörande betydelse för verksamhetens resultat. Utgångspunkten är att medarbetarna gör sitt bästa utifrån de förutsättningar de har fått. Att enbart försöka förändra enskilda medarbetares prestationer utan att åtgärda brister i förutsättningar riskerar att inte ge några större effekter. Systemsyn innebär också att ha ett helhetsperspektiv på den försäkrades sammantagna behov. Systemsynen har enligt intervjuerna legat till grund för utformningen av stödet till handläggningsverksamheten under de senaste åren.
En annan förändring i styrningen som Försäkringskassan samtidigt gjorde var att starkt betona vikten av att öka förtroende för myndigheten. Det är dock viktigt att skilja på att styra utifrån de försäkrades perspektiv och att styra med målet att deras förtroende för myndigheten ska öka och hur nöjda de ska vara. Dessa två förändringar genomfördes parallellt i Försäkringskassan men den här rapporten behandlar enbart de aspekter av styrningen som har betydelse för de förutsättningar handläggarna får för att utföra sitt arbete.
Ändrade förutsättningar för handläggningen
Betydelsen av olika faktorer skiljer sig mellan olika förmåner. Bedömningen av vilka förutsättningar som ska anses ha betydelse och därmed betonas har därför decentraliserats till ansvariga för olika avdelningar. Tanken är att detta ska leda till att stödet till handläggningsverksamheten kan anpassas utifrån förmånernas beskaffenhet och verksamhetslogik.
Försäkringskassan har infört ett teambaserat arbetssätt i hela organisationen. I handläggningen är tanken att handläggare i ömsesidig dialog och i gemensam reflektion ska utveckla sin yrkeskunskap, det vill säga sin professionalism. Det innebär också att kollegiala samtal ska kunna ligga till grund för en rättssäker och likformig bedömning. Att arbeta i team handlar också om att fördela arbetet mellan olika handläggare utifrån de aktuella förutsättningarna. På central nivå syftar det teambaserade arbetet till ett ökat samarbete mellan olika funktioner
så att de som utvecklar stödet sammantaget ska kunna ge medarbetare i handläggningsverksamheten så bra förutsättningar som möjligt att utföra sitt arbete. Ett teambaserat arbetssätt på central nivå ses alltså som ett medel för att överbrygga stuprörstänkande. Forum med deltagare från såväl handläggningsverksamheten som centrala funktioner har därutöver etablerats för att hantera och prioritera utvecklingsinsatser. Försäkringskassan har också strävat efter att i ökad utsträckning involvera medarbetarna som möter de försäkrade i förbättrings- och utvecklingsarbetet.
Försäkringskassans processer och den processtandard som används är numera utformade så att handläggarna ska få större möjlighet att avgöra vilka utredningar och vilka åtgärder som behövs i ett ärende. Tanken är att handläggarna ska kunna ta hänsyn till olikheter i de försäkrades situation och hur de behöver bemötas. Processerna ska också ta hänsyn till handläggarnas olika erfarenheter och kompetens.
Det rättsliga stödet i exempelvis vägledningar har ändrats genom att exempel och typfall successivt har tagits bort. I stället betonas syftet med lagen och att handläggarna utifrån det i större utsträckning ska kunna göra egna bedömningar av vad som behöver göras i ett ärende.
Produktionsstyrningen standardiseras och håller på att införas på bred front för att öka enheters och avdelningars möjligheter att planera produktionen tillsammans över enhets- och avdelningsgränserna. Produktionsstyrningen över enhets- och avdelningsgränser ska ge bättre förutsättningar för att agera proaktivt på förändringar i exempelvis ärendevolymer. Den ska också ge förutsättningar för bättre planering på övergripande nivå. Tanken är att det i sin tur bidra till att medarbetare i handläggningsverksamheten får större möjligheter att handlägga ärendet utifrån ärendets art och behov, inte utifrån ett mål att få ner antalet ärenden som väntar på handläggning.
Regeringen vill se en styrning utifrån en helhetssyn på de försäkrades behov så att tjänsterna kan utvecklas till nytta för medborgarna. Därför menar regeringen att medarbetarnas kunnande och erfarenhet behöver bli mer vägledande i styrningen. Att ta till vara handläggarnas verksamhetsnära kunskaper och erfarenheter ligger alltså helt i linje med den nya förvaltningspolitiska inriktningen.
Ändrad styrfilosofi från 2017 kan få betydelse för handläggningens förutsättningar
Det huvudsakliga empiriska underlaget i granskningen inhämtades under hösten 2016, men sedan dess har inriktningen på Försäkringskassans styrning ändrats. I början på år 2017 förändrades viktiga styrande dokument. Förändringarna visar en omsvängning som innebär en starkare betoning på kärnverksamheten och kvaliteten i denna men också på en återgång till en starkare mål- och resultatstyrning med betoning bland annat på produktivitet. Mål och målnivåer sätts av ledningen och sedan ska dessa brytas ner inom de olika avdelningarna och följas upp med relevanta mått.
En anledning till förändringarna år 2017 som har framförts av Försäkringskassan är att myndighetens ambitioner när det gäller att öka förtroendet hade kommit att gå utöver Försäkringskassans uppdrag. Men denna granskning undersöker inte bakgrunden närmare.
I det nu pågående förändringsarbetet är det viktigt att ta tillvara de ansträngningar som har gjorts för att förbättra handläggarnas möjligheter att använda sina erfarenheter och verksamhetsnära kunskaper i sitt arbete. Det är också viktigt att uppmärksamma risken för att de tidigare problemen, som bland annat berodde på en alltför strikt mål- och resultatstyrning, återuppstår eller förstärks.
Risker och möjligheter för handläggningen
Numera lyfts handläggarskapet fram i styrande dokument som ett sätt att få en mer rättssäker handläggning och höja kvaliteten i kärnverksamheten. Det är positivt att det professionella handläggarskapet nu tydligt knyts till kvaliteten i utförandet av myndighetens uppdrag. Men en starkare vertikal mål- och resultatstyrning kan även medföra att helhetstänkandet tappas bort när det gäller de försäkrades ärenden. Det är bra att Försäkringskassan i styrande dokument därför betonar att processerna ska utformas så att det inte blir onödiga överlämningar och onödiga dröjsmål i enskilda ärenden. Däremot finns en risk att myndigheten inte uppmärksammar den typ av onödig efterfrågan som uppstår när försäkrade på grund av oklarheter i onödan måste vända sig flera gånger till myndigheten, och då också ta dess resurser i anspråk.
Även om myndigheten nu betonar myndighetsuppdraget och rättssäkerhet, finns det en risk att betoningen på produktivitet medför att chefer i handläggningen återigen riktar styrningen mot handläggarnas individuella prestationer i stället för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för handläggarna att utföra arbetet på bästa möjliga sätt. Det är därför bra att chefernas ansvar för både kvalitet och kvantitet lyfts fram i både intervjuer och dokument. Men det gäller att värna båda i praktiken. Det är vid uppföljningen, och därmed också i styrningen, lätt att fokusera på det som är enkelt att mäta. Hur uppföljningen faktiskt kommer att se ut är därför viktigt för att medarbetarna i handläggningsverksamheten inte bara ska se vilka målnivåer som ska uppnås, utan också se sammanhanget utifrån uppdraget och den försäkrades situation. Då kan handläggarnas professionella kunskap fullt ut komma till nytta för myndigheten.
